縣域普通高中振興的問題與對(duì)策

以縣域發(fā)展支撐國家整體發(fā)展既是我國的文化傳統(tǒng)，也是我國的制度優(yōu)勢(shì)。教育日益成為適應(yīng)、支撐和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵力量，而縣域教育在推進(jìn)教育高質(zhì)量發(fā)展和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中承擔(dān)著重要使命。作為義務(wù)教育和高等教育的橋梁，高中教育在縣域教育中起著支撐地方經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定發(fā)展人才、承接百姓期望的重要功能，縣域高中教育的發(fā)展?fàn)顩r代表了縣域教育的整體發(fā)展?fàn)顩r。我國縣域高中教育曾經(jīng)有過輝煌的歷史，而現(xiàn)在卻處于較為緊迫的情形，面臨優(yōu)秀生源流失、優(yōu)秀師資流失、硬件建設(shè)落后、保障資金不足、高考錄取率低等多個(gè)方面，有些地方出現(xiàn)“縣中塌陷”現(xiàn)象?？h城人民日益增長的對(duì)美好教育的追求和縣域高中教育發(fā)展的不充分之間出現(xiàn)了較大鴻溝。本研究從政策分析、發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展路徑三方面探討縣中發(fā)展問題，期待為縣域高中的振興發(fā)展提供一些建議。

我國高中建設(shè)的政策演變

我國教育政策的實(shí)施對(duì)于高中建設(shè)具有重要影響，政策實(shí)施的重點(diǎn)方向基本上反映了該段時(shí)間內(nèi)我國高中建設(shè)的重點(diǎn)方向。隨著我國國情的不斷變化，我國高中建設(shè)政策的焦點(diǎn)從重點(diǎn)高中建設(shè)發(fā)展到多樣化高中建設(shè)，并將縣域普通高中發(fā)展列為重點(diǎn)工作。

從重點(diǎn)高中建設(shè)到多樣化高中建設(shè)。新中國成立初期，我國經(jīng)濟(jì)貧弱，人才緊缺。為了能夠快速培養(yǎng)急需的各級(jí)各類優(yōu)秀人才，我國聚焦于重點(diǎn)高中建設(shè)，以增強(qiáng)高中教育實(shí)力與水平。1953年，《教育部關(guān)于有重點(diǎn)地辦好一些中學(xué)與師范學(xué)校的意見》指出要興辦重點(diǎn)中學(xué)。1978年，《關(guān)于辦好一批重點(diǎn)中小學(xué)的試行方案》重新將重點(diǎn)中學(xué)制度建立起來。1980年，《關(guān)于分批分期辦好重點(diǎn)中學(xué)的決定》提出要把約700所首批重點(diǎn)中學(xué)辦成一流學(xué)校。

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，重點(diǎn)高中建設(shè)對(duì)教育公平的影響逐步暴露出來，人民群眾對(duì)于教育均衡化的要求越來越高，國家高中教育政策逐步轉(zhuǎn)向多樣化發(fā)展。1994年，《國務(wù)院關(guān)于〈中國教育改革與發(fā)展綱要〉的實(shí)施意見》將重點(diǎn)高中改為示范性高中。1995年，《關(guān)于大力辦好普通高級(jí)中學(xué)的若干意見》對(duì)高中的多樣化建設(shè)進(jìn)行了全局規(guī)劃。2006年，義務(wù)教育法規(guī)定不得將學(xué)校分為重點(diǎn)學(xué)校與非重點(diǎn)學(xué)校。2017年，《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017—2020年）》指出高中教育應(yīng)堅(jiān)持普及與提高并重。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于新時(shí)代推進(jìn)普通高中育人方式改革的指導(dǎo)意見》中對(duì)普通高中多樣化、均衡化發(fā)展進(jìn)行了系統(tǒng)部署。由此，高中多樣化建設(shè)成為我國高中建設(shè)的重點(diǎn)工作，多樣化有特色成為新的辦學(xué)方向。

將加強(qiáng)縣域高中發(fā)展作為重點(diǎn)工作。縣級(jí)及以下政府部門舉辦的普通高中在全國高中占比將近60%，在我國重點(diǎn)高中建設(shè)向多樣化高中建設(shè)的轉(zhuǎn)變過程中，縣域普通高中如何發(fā)展直接影響到全國高中教育發(fā)展情況。高中多樣化發(fā)展的本質(zhì)和目的是為了提升學(xué)校發(fā)展質(zhì)量，縣域普通高中如何高質(zhì)量發(fā)展成為國家面臨的重要問題。我國于2021年出臺(tái)《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》（以下簡(jiǎn)稱《行動(dòng)計(jì)劃》），為縣域高中發(fā)展提供了頂層設(shè)計(jì)，提出了諸多措施。

縣域高中有過輝煌的歷史，其不錯(cuò)的生源、優(yōu)秀的師資以及靈活的資金安排，曾支撐縣中教育的優(yōu)異成績(jī)。在我國大學(xué)取消分配工作制度、高校還未擴(kuò)招之前，各類師專免學(xué)費(fèi)、包分配的制度吸引了許多優(yōu)秀生源，他們畢業(yè)后部分分配進(jìn)入縣域高中，成為骨干力量，組成了具有深厚實(shí)力的教師隊(duì)伍。當(dāng)時(shí)縣城孩子基本都在本縣高中讀書，每個(gè)縣城都有優(yōu)秀的生源，保證了縣中的學(xué)生質(zhì)量。這些孩子吃苦耐勞，能夠適應(yīng)縣中緊湊的學(xué)習(xí)安排和密集的考試安排。部分縣中還有靈活的資金安排，通過與教學(xué)成績(jī)掛鉤的獎(jiǎng)勵(lì)來激勵(lì)教師和學(xué)生努力發(fā)展。綜合生源、師資、資金分配等多個(gè)要素，使得縣中能夠保持良好的教育成績(jī)。

然而，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，縣中發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。城鎮(zhèn)化背景下，縣城吸引力大幅下降，優(yōu)秀生源流失、優(yōu)秀師資流失、保障資金不足使得縣中面臨很大壓力?！?/span>行動(dòng)計(jì)劃》在此背景下出臺(tái)，從招生管理、教師激勵(lì)、教師素質(zhì)、托管幫扶、標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、規(guī)?？刂?、經(jīng)費(fèi)投入等多個(gè)方面綜合發(fā)力，試圖改變縣中發(fā)展?fàn)顩r。

縣域普通高中發(fā)展面臨的若干問題

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化過程進(jìn)度加快，人口在不同城市間不斷變遷，引發(fā)教育問題。位于地級(jí)市和農(nóng)村之間的縣城，在承接農(nóng)村人口流入和自身人口流出的過程中，發(fā)生了縣域普通高中優(yōu)秀生源和優(yōu)秀師資流失的現(xiàn)象。而縣城財(cái)政實(shí)力的局限又導(dǎo)致縣域普通高中硬件建設(shè)落后和保障經(jīng)費(fèi)短缺。這些因素構(gòu)成制約縣域普通高中發(fā)展的重要原因。

優(yōu)秀生源部分流失。隨著我國城鎮(zhèn)化的持續(xù)發(fā)展，我國城市基本形成了省會(huì)、地市、縣城、村鎮(zhèn)四級(jí)序列。學(xué)生和家長在選擇教育機(jī)會(huì)時(shí)，追求逐級(jí)向上發(fā)展。縣域優(yōu)質(zhì)生源不斷向地市、周邊城市和省會(huì)流動(dòng)，特別是這些城市的重點(diǎn)中學(xué)、超級(jí)中學(xué)對(duì)縣城的優(yōu)秀生源有著巨大吸引力。一方面，學(xué)生在努力追求更優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)環(huán)境。這些環(huán)境不僅僅是硬件設(shè)施、學(xué)校建設(shè)等，更為重要的是優(yōu)秀的師資和良好的同伴環(huán)境。學(xué)生認(rèn)為這些要素對(duì)于自己的成功具有重要的催化作用。另一方面，家長望子成龍的心態(tài)也在推動(dòng)學(xué)生走向更好的高中。家長期望孩子能夠通過重點(diǎn)高中升入更為優(yōu)異的大學(xué)，實(shí)現(xiàn)階層躍遷，有時(shí)為了上重點(diǎn)中學(xué)或者超級(jí)中學(xué)可以不惜重金。在家長與學(xué)生的雙向推動(dòng)下，縣城的優(yōu)秀生源出現(xiàn)了較為嚴(yán)重的流失現(xiàn)象，導(dǎo)致縣中缺乏優(yōu)秀學(xué)生，直接影響教育成績(jī)。

優(yōu)秀師資短缺嚴(yán)重。縣域高中的優(yōu)秀教師，或被大城市高中挖走，抑或主動(dòng)走向大城市。隨著城市級(jí)別的提升，城市的生活質(zhì)量、醫(yī)療質(zhì)量、教育質(zhì)量都會(huì)發(fā)生很大變化。每個(gè)人都有追求美好生活的權(quán)利，教師也在追求更加美好的生活。部分優(yōu)秀教師“步步高升”，走向了生活質(zhì)量更高的城市，但卻留下縣城教育空巢。師資的貧乏反過來作用于學(xué)生和家長的選擇，他們?yōu)榱俗非髢?yōu)質(zhì)的教師資源，更不愿意留在縣城。同時(shí)，縣城還很難招收到優(yōu)秀的畢業(yè)生，特別是部屬師范院校的學(xué)生，基本很少去縣城。我國現(xiàn)行的面對(duì)貧困地區(qū)的教師資助，還不足以抵消大城市帶來的諸多吸引力。哪怕大城市的工資偏低、學(xué)校整體質(zhì)量更差，也難以阻擋原有師資、新畢業(yè)學(xué)生選擇流向大城市。再加上部分分配制優(yōu)秀教師也已到或快到退休年齡，綜合造成縣城優(yōu)秀師資短缺現(xiàn)象。

硬件建設(shè)存在差距。縣域高中建設(shè)，從歷史角度進(jìn)行縱向?qū)Ρ?，固然已?jīng)發(fā)生較大改善，但橫向?qū)Ρ葏s仍有很大差距。2017年，《高中階段教育普及攻堅(jiān)計(jì)劃（2017—2020年）》提出，改變高中學(xué)校辦學(xué)條件，滿足教育教學(xué)基本需要。然而，市級(jí)學(xué)校的投入和縣城學(xué)校常常不在一個(gè)等次，功能教室、體育場(chǎng)所、宿舍餐飲等都有較大差距，部分大城市的校園甚至已經(jīng)形成園林設(shè)計(jì)，縣級(jí)中學(xué)難以比擬。當(dāng)下教育信息化如火如荼，許多縣城高中的信息化建設(shè)卻沒有跟上時(shí)代的潮流，部分信息化專用教室出現(xiàn)空置現(xiàn)象，部分信息化設(shè)備甚至是別人淘汰的產(chǎn)品，整體建設(shè)滯后，難以適應(yīng)信息化時(shí)代的快速發(fā)展。

經(jīng)費(fèi)保障仍顯不足。城市的發(fā)展水平直接關(guān)系到城市的財(cái)政實(shí)力。一般情況下，縣級(jí)財(cái)政與市級(jí)財(cái)政難以比擬，在支撐縣域高中基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、學(xué)生獎(jiǎng)勵(lì)、教師福利等方面捉襟見肘。經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)的落后可以說是縣域高中發(fā)展遇到問題的根本原因。2019年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)教育領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》規(guī)定，普通高中教育總體為中央與地方共同財(cái)政事權(quán)。但中央財(cái)政教育撥款中，義務(wù)教育階段撥款偏多，而高中學(xué)段撥款偏少。縣級(jí)財(cái)政實(shí)力不足，難以分擔(dān)更為充足的教育資金，綜合導(dǎo)致縣中經(jīng)費(fèi)不足。

江蘇省連云港市東?？h第二中學(xué)高三學(xué)生在跳繩游戲中放松心情、釋放壓力。張玲 攝

縣域普通高中發(fā)展的應(yīng)對(duì)策略

直面縣域普通高中發(fā)展的相關(guān)問題，教育部出臺(tái)《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動(dòng)計(jì)劃》，多措并舉試圖改變現(xiàn)狀。深究“縣中塌陷”的深層次原因，核心在于城鎮(zhèn)化帶來的人口流動(dòng)以及縣城經(jīng)濟(jì)落后導(dǎo)致財(cái)政乏力，無法保障縣域普通高中的高質(zhì)量發(fā)展。為了滿足縣城人民對(duì)縣域普通高中美好教育的深切期待，需要從學(xué)習(xí)環(huán)境建設(shè)、教師保障機(jī)制、財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入、高考政策傾斜等多個(gè)方面下功夫。

營造良好環(huán)境，吸引優(yōu)秀生源。生源是學(xué)校發(fā)展的第一生產(chǎn)力，優(yōu)秀的生源能夠?yàn)閷W(xué)校帶來生機(jī)和活力?！?/span>行動(dòng)計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)“屬地招生政策”，但縣中要想留住生源，最重要的是營造良好的學(xué)習(xí)環(huán)境，讓學(xué)生和家長接受、認(rèn)同并喜歡上學(xué)校的環(huán)境。良好的學(xué)習(xí)環(huán)境不僅僅是硬件建設(shè)，而且還包括學(xué)校的管理制度、文化建設(shè)、學(xué)習(xí)氛圍等。管理要有人性，符合新時(shí)代發(fā)展學(xué)生核心素養(yǎng)的要求。文化要有深度，能傳承學(xué)校的歷史，也能跟上時(shí)代的步伐。學(xué)習(xí)氛圍是最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，良好的學(xué)習(xí)氛圍對(duì)學(xué)生有巨大的吸引力。部分情況下，可以為優(yōu)秀學(xué)生提供適度的特殊待遇，包括特殊的獎(jiǎng)勵(lì)、校內(nèi)可用的優(yōu)秀師資等。另外，還要做好宣傳，顯示學(xué)校的教學(xué)實(shí)力。

提升福利待遇，留住優(yōu)質(zhì)教師。教師是學(xué)校賴以發(fā)展的基石?！?/span>行動(dòng)計(jì)劃》規(guī)定“嚴(yán)禁發(fā)達(dá)地區(qū)、城區(qū)學(xué)校到薄弱地區(qū)、縣中搶挖優(yōu)秀校長和教師”。但同時(shí)也要意識(shí)到，縣中是能否留住教師的關(guān)鍵本體。無論是試圖挽留優(yōu)秀教師，還是試圖吸引優(yōu)秀畢業(yè)生，縣中都需要大力提升福利待遇，加快職稱上升速度，給予教師自主權(quán)，并提供外出學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。不僅工資水平要比肩公務(wù)員，而且隱性福利要及時(shí)跟上，包括社保、交通補(bǔ)助、住房補(bǔ)助等。職稱是對(duì)教師能力的一種認(rèn)可，如果不能合理解決教師的職稱晉升需求，將會(huì)成為教師離職的重要隱患。教師有實(shí)現(xiàn)自我的需求，這不僅要靠工資和職稱，還要靠自主性的充分發(fā)揮。學(xué)校如果能給予教師充分的自主權(quán)，會(huì)有利于教師發(fā)揮主動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)自己的教育理想。對(duì)于教師而言，聽得多不如看得多。應(yīng)該設(shè)法為教師提供更多走出去學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)，讓教師分享到全國各地的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)教學(xué)實(shí)力。另外，縣政府也要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提升整個(gè)縣城的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、醫(yī)療環(huán)境，為吸引優(yōu)質(zhì)教師塑造良好的外部條件。

多方籌措經(jīng)費(fèi)，保障建設(shè)發(fā)展。學(xué)校的建設(shè)與發(fā)展離不開充足的經(jīng)費(fèi)支持?！?/span>行動(dòng)計(jì)劃》提出“切實(shí)加大地方財(cái)政投入，確保如期完成縣中標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)”“省、市兩級(jí)要加大對(duì)欠發(fā)達(dá)縣區(qū)經(jīng)費(fèi)投入”。縣中發(fā)展需要依靠多級(jí)財(cái)政支持，從中央到省級(jí)、到地市、到縣級(jí)，合理分配經(jīng)費(fèi)比例，彌補(bǔ)縣級(jí)財(cái)政的不足。省級(jí)政府部門要統(tǒng)籌全省縣中建設(shè)，制定發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)支持力度。市級(jí)政府部門要對(duì)全市的縣中發(fā)展負(fù)起直接責(zé)任，將市區(qū)、縣城的教育資源打通，通過合理的經(jīng)費(fèi)分配支持縣中發(fā)展?？h級(jí)政府部門要放棄短視目光，不要因?yàn)榻逃氖找嬖谖磥?，就把教育?/span>業(yè)放在投資的末端，而應(yīng)該重視縣中對(duì)整個(gè)縣城吸引人才、留住人才的重大作用，大力支持縣中發(fā)展。學(xué)校也要合理使用經(jīng)費(fèi)，重點(diǎn)放在對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)生、教師的吸引方面，協(xié)調(diào)發(fā)展教室、食堂、宿舍、衛(wèi)生間建設(shè)，注重圖書館、娛樂設(shè)施、信息化建設(shè)等方面，高效利用資金創(chuàng)造良好的校園環(huán)境。

制定專項(xiàng)政策，提高升學(xué)比例。縣中的人才輸出能力決定了它的吸引力?！?/span>行動(dòng)計(jì)劃》提出“高校招生有關(guān)專項(xiàng)計(jì)劃繼續(xù)對(duì)基礎(chǔ)教育薄弱地區(qū)予以支持”。鑒于縣中面臨的高校，特別是重點(diǎn)高校錄取率偏低的情況，通過制定政策、多方協(xié)調(diào)等措施，推動(dòng)各級(jí)各類高校給予縣中學(xué)生更多的升學(xué)機(jī)會(huì)。特別是清北名校、985或211重點(diǎn)高校、“雙一流”高校等，可以給縣城提供充足的對(duì)口錄取名額，促進(jìn)城鄉(xiāng)教育公平。同時(shí)，高?？梢苑e極探索針對(duì)縣域高中的自主招生政策，主動(dòng)推動(dòng)縣中學(xué)生參加課題研究、競(jìng)賽、夏令營等多種活動(dòng)，提升其與大城市學(xué)生進(jìn)行同臺(tái)展示和競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)。同時(shí)，嘗試給縣中學(xué)生提供單獨(dú)的自主招生渠道，提升縣中學(xué)生被優(yōu)秀大學(xué)錄取的概率，從而提升縣中的教育綜合實(shí)力。

（作者李振文，系中國教育科學(xué)研究院基礎(chǔ)教育研究所助理研究員、博士）（《中國民族教育》2023年第3期）