基本公共教育服務(wù)財政投入保障的時代要求、主要挑戰(zhàn)與應(yīng)對策略

教育是國計也是民生。這種社會和個人本位的目的價值辯證地統(tǒng)一于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的歷史進(jìn)程，在根本上服務(wù)于以人民為中心的發(fā)展。黨的二十大提出“實施科教興國戰(zhàn)略，強(qiáng)化現(xiàn)代化建設(shè)人才支撐”的三位一體戰(zhàn)略部署，也提出“增進(jìn)民生福祉，提高人民生活品質(zhì)”，強(qiáng)調(diào)“治國有常，利民為本。為民造福是立黨為公、執(zhí)政為民的本質(zhì)要求”，并明確要“健全基本公共服務(wù)體系，提高公共服務(wù)水平，增強(qiáng)均衡性和可及性，扎實推進(jìn)共同富?！?。[1] 基于對新中國成立以來歷次黨的全國代表大會報告的梳理分析，可見一個總的趨勢在于，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家綜合國力的增強(qiáng)，民生需求的滿足有了日益強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)和可靠的財力保障，進(jìn)入新世紀(jì)以來，教育事業(yè)的發(fā)展相應(yīng)更加體現(xiàn)在了民生的范疇中。[2] 而且，作為滿足公共需求的社會事業(yè)，教育被納入國家的基本公共服務(wù)體系并成為一個相對完整的領(lǐng)域，被定義為“基本公共教育服務(wù)”。在以人民為中心的中國式現(xiàn)代化推進(jìn)中，以教育強(qiáng)國的率先建成引領(lǐng)和推動現(xiàn)代化強(qiáng)國建設(shè)，辦好人民滿意的教育，對基本公共教育服務(wù)提出了優(yōu)質(zhì)均衡的體系化建設(shè)要求，而公共財政的切實有力保障是關(guān)鍵。

一、時代要求：加快構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系

關(guān)于“基本公共教育服務(wù)”的定義，正式出現(xiàn)在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，是指在教育領(lǐng)域提供的基礎(chǔ)性公共服務(wù)，是主要由政府提供，與全體人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益密切相關(guān)的公共教育服務(wù)，是實現(xiàn)人的終身發(fā)展的基本前提和基礎(chǔ)，公共性、普惠性、基礎(chǔ)性、發(fā)展性是其主要特征。其在內(nèi)容范疇上以義務(wù)教育為核心，涵蓋進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女、家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生和殘疾學(xué)生的教育保障政策體系?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出，到2020年要建成覆蓋城鄉(xiāng)的基本公共教育服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)基本公共教育服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。

歷史地看，我國基本公共教育服務(wù)的政策實踐，總體是在21世紀(jì)頭20年的小康社會建設(shè)中隨著基本公共服務(wù)均等化而逐步展開的?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》較早從人民生活水平提高的預(yù)期目標(biāo)上提出了比較完善的基本公共服務(wù)，并明確“增加對公共服務(wù)的投入，為實現(xiàn)人人享有基本公共服務(wù)創(chuàng)造條件”。[3] 國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要進(jìn)一步提出“基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)”的目標(biāo)，內(nèi)容上包括教育、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、社保、減貧、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安、安全生產(chǎn)等。[4]

2007年，黨的十七大報告首次從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的層面闡述了“基本公共服務(wù)”的均等化和相應(yīng)公共財政體系的完善，特別是對財政轉(zhuǎn)移支付制度和省級以下財政體制完善的要求。[5] 而且，關(guān)于教育事業(yè)改革發(fā)展的闡述，進(jìn)入新世紀(jì)以來前四次黨的全國代表大會報告基本都是將其作為社會建設(shè)的內(nèi)容，這充分體現(xiàn)了國家意志對于教育在民生功能上的側(cè)重，反映了全面建成小康社會這一階段性戰(zhàn)略任務(wù)對基本公共服務(wù)的要求。一直到《國家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》的出臺，在“學(xué)有所教”的大類下，基本公共教育服務(wù)體系有了內(nèi)容和程度上的完整界定，也有了一個向新階段邁進(jìn)的總體依據(jù)和基本遵循。

新時代、新征程，黨的二十大報告明確指出“從現(xiàn)在起，中國共產(chǎn)黨的中心任務(wù)就是團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民全面建成社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)，以中國式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興”。為貫徹落實黨的二十大提出的未來五年“基本公共服務(wù)均等化水平明顯提升”和2035年“基本公共服務(wù)實現(xiàn)均等化”[6] 的要求，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的意見》（簡稱《意見》），將基本公共教育服務(wù)提升到優(yōu)質(zhì)均衡和體系化建設(shè)的新高度，表現(xiàn)為四個方面的顯著特點。

一是著眼2035年教育強(qiáng)國的遠(yuǎn)景目標(biāo)，任務(wù)明確并采取兩步走的策略。從現(xiàn)在起到2027年優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系初步建立，2035年總體水平步入世界前列。二是堅持以義務(wù)教育為核心的分層次基本公共教育服務(wù)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展格局。集中體現(xiàn)在由前一個階段以學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)為重要抓手的縣域?qū)用婊揪猓騾^(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)整體發(fā)展、校際均衡發(fā)展、群體公平發(fā)展的立體化架構(gòu)擴(kuò)展。三是全方位的內(nèi)容體系。既包括著重于學(xué)校教育內(nèi)涵發(fā)展的優(yōu)質(zhì)均衡，也涉及學(xué)生資助、衛(wèi)生健康、文體活動、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等支持性服務(wù)保障。四是組織管理上聯(lián)動協(xié)同。以共同富裕戰(zhàn)略任務(wù)為目標(biāo)要求，列入黨委和政府的重要議事日程，強(qiáng)化省級統(tǒng)籌，實施部門協(xié)同和對普惠性非基本公共教育服務(wù)的聯(lián)動性支持。

二、主要挑戰(zhàn)：高水平教育財政投入保障面臨結(jié)構(gòu)性矛盾

財政投入之于基本公共服務(wù)及其均等化的重要作用，一直是被充分強(qiáng)調(diào)的。國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要就提出加快公共財政體系建設(shè)要根據(jù)公共財政服從和服務(wù)于公共政策的原則，按照公共財政配置的重點要轉(zhuǎn)到為全體人民提供均等化基本公共服務(wù)的方向，合理劃分政府間事權(quán)，合理界定財政支出范圍，并且確定了農(nóng)村義務(wù)教育、職業(yè)教育、公共衛(wèi)生等公共財政預(yù)算安排的優(yōu)先領(lǐng)域。2006年黨的十六屆六中全會《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，明確提出了財政支持構(gòu)建社會主義和諧社會、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)和任務(wù)。要求健全公共財政體制，調(diào)整財政收支結(jié)構(gòu)，把更多財政資金投向公共服務(wù)領(lǐng)域，加大財政在教育、衛(wèi)生、文化、就業(yè)再就業(yè)服務(wù)、社會保障等方面的投入。進(jìn)一步明確中央和地方的事權(quán)，健全財力與事權(quán)相匹配的財稅體制。加大財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付規(guī)范化、法制化。

關(guān)于基本公共教育服務(wù)的財政投入保障，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》強(qiáng)調(diào)健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入。明確國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值比例2012年達(dá)到4%。確定將義務(wù)教育全面納入財政保障范圍，實行國務(wù)院和地方各級人民政府根據(jù)職責(zé)共同負(fù)擔(dān)，省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)統(tǒng)籌落實的投入體制。進(jìn)一步完善中央財政和地方財政分項目、按比例分擔(dān)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機(jī)制，提高保障水平。盡快化解農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校債務(wù)。

但是，在國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平較低的歷史階段，基本公共教育服務(wù)的規(guī)模和質(zhì)量直接受制于政府財力的可負(fù)擔(dān)性。作為衡量教育經(jīng)費投入保障水平重要指標(biāo)，財政性教育經(jīng)費投入占GDP的比例，自20世紀(jì)80年代末提出直到2012年才得以實現(xiàn)。也正是這樣一個進(jìn)程中，國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費早在20世紀(jì)80年代就提出并寫入義務(wù)教育法，但由于政府財力不足，直到2008年才得以完全實現(xiàn)，并形成“兩免一補(bǔ)”的長效機(jī)制。1993年《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出“兩基”任務(wù)目標(biāo)，到2011年在全國所有?。▍^(qū)、市）全部實現(xiàn)，再到2021年底全國2895個縣級行政單位均通過基本均衡國家督導(dǎo)評估。[7] 這些過程中，無論前一個階段囿于財力不足的艱難實現(xiàn)還是后一個階段得益于財力保障的順利施行，都體現(xiàn)了財政投入的極端重要性。當(dāng)然，政府財政投入之所以能夠逐步確?；竟步逃?wù)的提供，根源于1994年分稅制改革為中央財政收入提高給予的制度保證，進(jìn)而才確保了中央政府能夠通過轉(zhuǎn)移支付制度對基本公共教育服務(wù)的均等化進(jìn)行財政調(diào)節(jié)。

新的歷史時期，為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系，此次《意見》也明確了財政保障的要求，強(qiáng)調(diào)提高財政保障水平，著重闡述了堅持把義務(wù)教育作為教育投入的重中之重和優(yōu)化教育經(jīng)費使用結(jié)構(gòu)。但就教育領(lǐng)域綜合改革和高質(zhì)量教育體系建設(shè)的總體情況來看，財政投入在保障優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系構(gòu)建上，未來一個時期內(nèi)面臨著若干結(jié)構(gòu)性的矛盾問題。

一是財政性教育經(jīng)費的需求和供給的結(jié)構(gòu)性矛盾。更加優(yōu)質(zhì)均衡和體系化的基本公共教育服務(wù)意味著更多的家庭和青少年兒童更加平等地享有更加優(yōu)質(zhì)的教育，要辦好老百姓家門口的每一所學(xué)校，也就意味著新的教育改革發(fā)展任務(wù)需要更多人力物力資源和相應(yīng)財政性教育經(jīng)費的投入。盡管黨的十八大以來，財政性義務(wù)教育經(jīng)費從2012年的1.17萬億元增加到2021年的2.29萬億元，占國家財政性教育經(jīng)費投入的比例始終保持在50%以上，[8] 但既有的經(jīng)費投入保障總體格局是以過去教育發(fā)展階段性特點和目標(biāo)任務(wù)為指向的，特別是受到外在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口變化、國際競爭等方面諸多不確定性因素的影響，教育經(jīng)費投入面臨的重大挑戰(zhàn)在于如何持續(xù)增加規(guī)模、擴(kuò)展來源渠道、優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)和提升整體效能。[9] 二是整體與局部的結(jié)構(gòu)性矛盾。一方面以義務(wù)教育為核心的基礎(chǔ)教育還存在區(qū)域、城鄉(xiāng)、學(xué)校之間發(fā)展水平的差異，同時未來將疊加學(xué)齡人口數(shù)量和空間分布結(jié)構(gòu)的變化。這就對公共財政如何有效平衡總體提質(zhì)與局部補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項之間的關(guān)系提出了挑戰(zhàn)，即如何做到既要推動普遍的優(yōu)質(zhì)發(fā)展又要避免造成新的不均衡、不公平。另一方面是關(guān)于國家財政保障總體一盤棋的布局下，中央和地方以及省以下各級政府圍繞基本公共教育服務(wù)體系的優(yōu)質(zhì)均衡，所實踐的事權(quán)財權(quán)與財力的關(guān)系權(quán)衡問題。三是內(nèi)涵與外延的結(jié)構(gòu)性矛盾。加快構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系著重于對義務(wù)教育進(jìn)行普遍的質(zhì)量提升，公共財政的投入就需要著力于學(xué)生全面而有個性化的成長，以教師隊伍素質(zhì)的全面提升和持續(xù)發(fā)展，以課程理念內(nèi)容和教學(xué)方式方法的創(chuàng)新等為著力點，還需要持續(xù)推進(jìn)學(xué)校辦學(xué)條件等外在支持性資源升級的投入，這就面臨財政性教育經(jīng)費總量既定前提下配置的此消彼長難題。

三、應(yīng)對策略：以效率機(jī)制的強(qiáng)化提升財政投入保障水平

基本公共教育服務(wù)的公共需求屬性和主要特征，決定了政府的責(zé)任主體地位和資金來源于公共財政支出。自新中國成立，在中國式現(xiàn)代化推進(jìn)的歷史進(jìn)程中，特別是黨的十八大以來，我國教育事業(yè)取得了歷史性成就，教育現(xiàn)代化發(fā)展總體水平跨入世界中上國家行列。習(xí)近平總書記在中共中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)時要求把促進(jìn)教育公平融入深化教育領(lǐng)域綜合改革的各方面各環(huán)節(jié)，縮小教育的城鄉(xiāng)、區(qū)域、校際、群體差距，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育，更好滿足群眾對“上好學(xué)”的需要，強(qiáng)調(diào)各級黨委和政府要始終堅持教育優(yōu)先發(fā)展，在組織領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)展規(guī)劃、資源保障、經(jīng)費投入上加大力度。[10] 關(guān)于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)的財政保障，《意見》在總體要求中強(qiáng)調(diào)“財政資金投入”要優(yōu)先保障，“政府主責(zé)，不斷加大財政投入力度”。在全面保障義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中強(qiáng)調(diào)“提高財政保障水平”，針對精準(zhǔn)化學(xué)生資助提出各地區(qū)要以財政狀況作為根據(jù)之一，對于義務(wù)教育課后服務(wù)資源的豐富和育人功能的強(qiáng)化提出采取財政補(bǔ)貼等方式。

顯然，加快構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系，公共財政的經(jīng)費投入保障要以系統(tǒng)思維有的放矢、穩(wěn)步推進(jìn)。結(jié)合前述的結(jié)構(gòu)性矛盾的闡述，我們認(rèn)為未來一個時期，圍繞新時代基本公共教育服務(wù)體系建設(shè)的任務(wù)要求，財政要秉持公平的基本理念，強(qiáng)化效率意識和機(jī)制的建立健全，以確保經(jīng)費支持的總體效能和可持續(xù)性，具體在于三個層面的若干舉措。

一是依據(jù)頂層設(shè)計，在管理制度上創(chuàng)新特殊機(jī)制的使用。對于構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的基本公共教育服務(wù)體系的財政保障，首要的是經(jīng)費的合理有效配置。上述《意見》進(jìn)行了頂層設(shè)計上的安排，針對現(xiàn)實中的突出問題，在管理制度上，一方面要進(jìn)一步堅持和強(qiáng)化中央財政轉(zhuǎn)移支付制度的有力作用，宏觀上持續(xù)發(fā)揮調(diào)節(jié)地方財力以保障普遍性質(zhì)量提升，另一方面要著力于省級統(tǒng)籌的要求深化省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任改革，同時針對當(dāng)前縣級財政的突出問題，在諸如鄉(xiāng)村教師隊伍建設(shè)、教育數(shù)字化改革中的硬件升級等特定領(lǐng)域，建立常態(tài)化的財政直達(dá)機(jī)制，充分調(diào)動地方的積極性，提高資金分配的有效性。

二是教育政策過程閉環(huán)中公共財政效果評價和反饋機(jī)制?；ㄥX必問效，是預(yù)算績效管理的一個基本出發(fā)點。基本公共教育服務(wù)體系的優(yōu)質(zhì)和均衡構(gòu)建，必然繼續(xù)以政策舉措的實施而展開，歷史性地沿用一系列重大的計劃和工程，從而實現(xiàn)財政性教育經(jīng)費在預(yù)算制定和實施上的財事結(jié)合。盡管教育領(lǐng)域的績效評價因產(chǎn)出的復(fù)雜性而難以進(jìn)行精確的評估，但是從提升財政性教育經(jīng)費效益的必要性而言，作為一種機(jī)制，未來應(yīng)當(dāng)改變我們對政策過程監(jiān)測評估不夠的局面，提升政策過程的閉環(huán)意識，加強(qiáng)效果的評估并形成促進(jìn)政策調(diào)整完善的反饋機(jī)制，提高資金使用的合理性。

三是著力于激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力，推動教育教學(xué)實踐創(chuàng)新。如果經(jīng)費的投入保障沒有形成對微觀辦學(xué)主體活力的持續(xù)激發(fā)，高質(zhì)量教育體系建設(shè)就會失去動力。[11] 學(xué)校是優(yōu)質(zhì)均衡基本公共教育服務(wù)的主要承載體，財政投入的保障最終都要落實到每一所學(xué)校圍繞教育教學(xué)活動進(jìn)行經(jīng)費的使用。因而，未來一個時期，既需要在教育事業(yè)經(jīng)費上進(jìn)行人員、公用和基建方面的結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整，更需要在財政性教育經(jīng)費的預(yù)算和支出管理上進(jìn)一步簡政放權(quán)，給予中小學(xué)校更大的支配空間，服務(wù)于教育教學(xué)水平的全面提升。

注釋：

[1][6] 習(xí)近平. 高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗[M]. 北京：人民出版社，2022.10：33，46.

[2] 楊小敏，龐麗娟. 國計民生辯證關(guān)系下教育的時代使命與改革發(fā)展[J]. 中小學(xué)校長，2022（12）：5-9.

[3] 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要[EB/OL]. https://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60699.htm.

[4] 中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要[EB/OL]. http://www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/xinwen/jdgz/bgjy/2006-03/18/content_347869.htm.

[5] 胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設(shè)小康社會新勝利而奮斗[M].北京：人民出版社，2007.10：20，24，26.

[7][8]“教育這十年”“1+1”系列發(fā)布會⑤：介紹黨的十八大以來義務(wù)教育改革發(fā)展成效[EB/OL]. http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2022/54598/.

[9][11] 楊小敏，杜育紅.國家戰(zhàn)略驅(qū)動下教育經(jīng)費投入的總體格局與政策取向[J].教育研究，2023，44（05）:134-144.

[10] 習(xí)近平主持中央政治局第五次集體學(xué)習(xí)并發(fā)表重要講話[EB/OL]. https://www.gov.cn/yaowen/liebiao/202305/content_6883632.htm.

（杜育紅，北京師范大學(xué)教育學(xué)部教授，教育經(jīng)濟(jì)研究所所長，中國教育學(xué)會教育經(jīng)濟(jì)學(xué)分會理事長；楊小敏，北京師范大學(xué)中國教育政策研究院副教授，教育政策與財政研究中心主任）

《人民教育》2023年第13-14期