包金玲：教育強國建設背景下教育治理現(xiàn)代化的政策邏輯和實踐理路

教育治理涉及一個國家的傳統(tǒng)文化特質、經(jīng)濟體制、政治體制、意識形態(tài)以及公共管理體制，不同國家、不同社會制度背景決定著不同的教育治理模式。黨的二十大報告指出：“中國式現(xiàn)代化，是中國共產(chǎn)黨領導的社會主義現(xiàn)代化，既有各國現(xiàn)代化的共同特征，更有基于自己國情的中國特色。”今年5月，習近平總書記在中共中央政治局第五次集體學習時強調(diào)：“我們要建設的教育強國，是中國特色社會主義教育強國?！币虼?，正如有學者指出，“中國需要一種區(qū)別于西方主流全球治理理論的特殊理論視角。公共治理這一實踐性極強的領域，需要與治理的實施主體所在環(huán)境實際情況緊密聯(lián)系，所以中國的公共治理研究需要給予中國的公共管理和社會環(huán)境足夠的重視”。[1]

當前，我國教育治理現(xiàn)代化取得了一定的進展，形成了具有中國特色的教育治理現(xiàn)代化實踐模式，為推進教育強國建設奠定了良好的基礎。如通過簡政放權，管理中心下移，探索建立服務型政府；堅持“放管服”相結合，探索教育管辦評分離，構建現(xiàn)代學校治理體系；構建學校家庭社會協(xié)同育人機制；等等。教育治理現(xiàn)代化是一個不斷推進的過程，需要伴隨經(jīng)濟社會發(fā)展形勢作出必要的調(diào)整和回應。如何通過教育治理現(xiàn)代化推進教育強國建設，是擺在廣大教育工作者面前的一項重要課題。

一、加強黨對教育工作的全面領導，將制度優(yōu)勢轉化為發(fā)展教育事業(yè)的強大動力

2018年9月，習近平總書記在全國教育大會上的講話中明確指出，加強黨對教育工作的全面領導，是辦好教育的根本保證。加強黨對教育工作的領導，旨在推動黨委、政府主要領導以政治高度引領正確的辦學方向，堅決落實立德樹人根本任務；以大局意識統(tǒng)籌規(guī)劃區(qū)域教育改革和發(fā)展，保障教育優(yōu)先發(fā)展，促進教育公平與質量提升，發(fā)揮教育在社會主義現(xiàn)代化進程中的基礎性、先導性和全局性作用。

近年來，黨中央、國務院多次出臺重磅文件，要求各地黨委和政府主要負責人提高政治站位，真正將教育事業(yè)納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃，堅持教育優(yōu)先發(fā)展，使教育同黨和國家事業(yè)、地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求相適應，同區(qū)域人民群眾所期待的目標相適應。實踐表明，教育改革成效好不好，很大程度上取決于地方黨委和政府是否重視并支持教育。漢陰縣是陜西省安康市所轄10個縣區(qū)之一，雖然財力非常緊張，但當時還是國貧縣的漢陰縣各級黨委、政府堅持優(yōu)先發(fā)展教育，緊扣辦人民滿意教育的目標，大力加強教育事業(yè)基礎能力建設，著力深化教育體制機制改革。該縣實行“一把手”工程，建立了縣委書記關心教育、縣長主管教育、一名縣委常委聯(lián)系教育、副縣長協(xié)管教育的管理機制，形成黨政一把手負總責、一套班子齊抓共管的工作格局，促進全縣教育事業(yè)取得了長足進步。漢陰縣先后榮獲國家義務教育發(fā)展基本均衡縣、國家級農(nóng)村職成教育示范縣、陜西省教育強縣等稱號。教育發(fā)展自然推動了經(jīng)濟社會全面發(fā)展，自2020年起，該縣退出了貧困縣序列。漢陰縣的案例表明，推動教育治理現(xiàn)代化的關鍵在于地方黨委和政府主要負責人要發(fā)揮好黨的領導這一制度優(yōu)勢，把教育真正放在國之大計、黨之大計的高度履行教育職責。

加強黨對教育工作的全面領導，有利于全黨和各級政府統(tǒng)一思想，有利于各部門之間協(xié)調(diào)配合、共同合作，為全面深化教育改革提供根本的組織保障。2022年，中共中央辦公廳印發(fā)《關于建立中小學校黨組織領導的校長負責制的意見（試行）》，這是基礎教育領域貫徹落實黨的全面領導的重要部署。一年來，各地因地制宜、因校制宜，基礎教育管理新體制初步形成。已經(jīng)推行新的管理體制的地區(qū)或學校，從明確黨組織領導職責、完善議事規(guī)則和流程以及加強黨建工作等方面具體推進。當前主要面臨的問題是：多數(shù)學校缺少熟悉黨務工作的專職人員，制約了黨建工作的有效開展；有些分設書記和校長的學校存在二者不和的問題，降低了學校管理的公平性與效率；黨建工作與業(yè)務工作的有效融合機制有待進一步完善。對此，各地各校要進一步提高對實行新體制改革的認識，提高政治站位，堅決貫徹落實。已經(jīng)分設書記和校長的學校要完善制度建設，如將新體制納入學校章程，嚴格按照制度實行，書記和校長要提高政治覺悟，避免跟從個人的喜好做事。針對中小學校缺少黨務工作專職人員的現(xiàn)實，可以多在中青年教師中發(fā)展黨員，補充并培養(yǎng)熟悉黨務工作的教師從事黨建工作，逐步探索形成黨建與業(yè)務相融合的有效機制。

二、增強依法行政職能，加大法治政府建設力度

通過制度規(guī)范和約束教育行政過程中的權力運行，既體現(xiàn)了法治要求對教育行政管理者的統(tǒng)攝和規(guī)范，也體現(xiàn)了法律對各教育主體權利與義務的保障。只有事先通過法律法規(guī)對政府、學校以及社會各相關單位和組織的各自管理權限進行具體規(guī)定，才能明確教育治理各主體之間的權限邊界。權力與責任是相伴隨的，厘清權責事項，既是明確各負其責的范疇，同時也是建立一種責任分擔機制。

近年來，不少地區(qū)通過加強依法行政能力，以科學化、民主化、法治化手段提高教育行政質量。2016年12月30日，山東省青島市頒布實施了《青島市中小學校管理辦法》，作為國內(nèi)第一部以學校為主體的政府規(guī)章，該辦法的實施在規(guī)范教育治理各主體的職責、設立學校內(nèi)部治理結構和運行機制、明確社會參與教育的法律地位、構建主體多元的教育評估和質量監(jiān)測體系以及建立部門聯(lián)動機制等方面進行了有效探索。青島市的案例表明，通過加強地方教育法規(guī)建設，運用法治思維和法治方式推動教育改革，探索構建依法行政、依法辦學和依法參與的現(xiàn)代教育治理新格局是可行且有效的。當前，不少地區(qū)還主要依賴經(jīng)驗管理，導致該地區(qū)一旦發(fā)生主要負責人變更就難以維持原有的教育生態(tài)環(huán)境。因此，依據(jù)治理理念，各地區(qū)在已經(jīng)構建起服務型政府的基礎上，應增強地方教育法規(guī)建設，加大法治政府建設的力度。

依法行政需要進一步加強上一級政府對下一級政府的監(jiān)管責任。以近期引起社會強烈反響的“課間十分鐘消失”為例，一些地區(qū)或學校顧慮學生安全問題，采取簡單限制課間活動的做法，受到家長及社會的普遍質疑。實際上，教育部于2021年就出臺了《未成年人學校保護規(guī)定》，以部門規(guī)章的形式，督促各地區(qū)各學校不得約束學生課間及其他非教學時間，保證學生有休息、參與校園文娛活動時間，依法落實未成年人的基本權益。也有不少地區(qū)或學校充分利用區(qū)域資源或學校資源，根據(jù)課間長短設計了豐富且有趣的活動，深受學生歡迎。

另外，在依法行政過程中，不能取消必要的行政干預。首先，由國家向地方下放權限時，是以國家能夠承擔起把握教育發(fā)展方向、保障教育公平與質量的職責為前提的，同時在面對復雜環(huán)境條件時，國家有責任加大對地方的行政干預。以國家治理校外培訓機構為例。一段時間以來，與升學掛鉤的校外培訓機構迅速擴張，不僅加大了家庭經(jīng)濟負擔以及學生學業(yè)壓力，同時擾亂了正常的教育秩序，嚴重影響了教育公平，造成不良的社會影響。這引起黨中央、國務院的高度重視。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業(yè)負擔和校外培訓負擔的意見》，明確提出全面規(guī)范校外培訓機構行為，嚴格限制學科類校外培訓機構。為了落實“雙減”政策，教育部專門成立了校外培訓監(jiān)管司，以行政手段具體指導面向中小學生（含幼兒）的校外教育培訓管理工作。近年來，校外培訓監(jiān)管司堅持執(zhí)法監(jiān)督與國家干預相結合，制定了一系列管理規(guī)定，全面加強校外培訓機構監(jiān)管，依法查處違法行為，在合理保護其合法權益的同時，有效遏制了學科培訓無序擴張亂象，有效保障了義務教育階段教育的公平性。

三、堅持系統(tǒng)觀念，全面提升公共服務能力

按照服務主體多元化、治理權力多中心化和服務結構多樣化的治理理念，不少先行先試地區(qū)的教育管理職能部門開始由管理屬性向治理屬性轉變。教育行政部門由過去的主要主導部門向擁有一定責權的部門轉變，在實行政府權力下放、逐步擴大學校辦學自主權的同時，進行職能整合，減少職能交叉以及學校事務管理的層級。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是將原來內(nèi)設機構中職能交叉部門進行整合和調(diào)整；二是按照新的機構改革方案，將衛(wèi)生、體育或科技部門整合調(diào)整到教育部門當中，教育行政機構管轄的范圍開始由單純的學校教育領域，擴展到與人的終身發(fā)展相關的衛(wèi)生、體育、科技等部門領域；三是有效運用現(xiàn)代信息技術手段，實行“一站式服務”，盡可能就近為人民群眾提供方便、迅捷的服務。教育信息化作為推進教育現(xiàn)代化的有力支撐，其作用將越來越廣泛。如浙江省溫州市教育局以大數(shù)據(jù)為支點，打造“互聯(lián)網(wǎng)+政務”模式，[2] 有效提升了公共教育服務能力和水平。

當前，多數(shù)地區(qū)基本建立了公共服務制度體系，但在政策執(zhí)行過程中仍存在權力過于集中、職責邊界模糊等現(xiàn)實問題，制度的整體優(yōu)勢未能得到有效發(fā)揮，與教育強國建設要求還有一定差距，制約了教育治理現(xiàn)代化的實際進程。按照黨的二十大提出的“堅持以人民為中心”的指導思想，迫切需要各級黨委和政府對現(xiàn)有教育管理體制進行全面系統(tǒng)的改進和完善，按照系統(tǒng)發(fā)展的理念，因地制宜，分類實施，全面提升公共教育服務能力。

一是推進政府轉變行政職能，加強教育督導問責。按照當前教育“放管服”改革要求，教育主管部門要將權限進一步向基層下放，主要權限下放到能夠就近提供服務的管理層面。在下放權限過程中，首先要明確地方黨委和政府主要負責人是提供公共產(chǎn)品的“第一責任人”，其次要處理好放權與監(jiān)管之間的關系。我國正在不斷強化教育問責制度，基本建立了對各級政府教育業(yè)績的考核制度。如山東省濰坊市多年堅持在兩會期間公布各區(qū)縣教育業(yè)績排行表，該做法在督促地方政府將教育事業(yè)納入地方業(yè)績、履行好發(fā)展教育的相關職責等方面發(fā)揮了很好的作用，該市教育行業(yè)多年來保持了較高的人民滿意度，在全國打造出濰坊教育名片。

二是實行教育領域綜合行政。一直以來，我國教育管理體制自成封閉系統(tǒng)，主要是在教育系統(tǒng)內(nèi)部進行運作，缺乏與社會各橫向部門之間的聯(lián)系與合作。在政策執(zhí)行過程中，往往因為部門之間缺乏協(xié)調(diào)機制，使得政策雖好卻不能很好地落地，制約了教育改革與發(fā)展的實際效果。從構建橫向部門協(xié)作機制來看，可將教育以及與之相鄰的人事、財務、編制、發(fā)展、規(guī)劃、衛(wèi)生、公安等諸多公共領域納入教育政策范疇內(nèi)，進行系統(tǒng)設計和規(guī)劃，通過部門之間以及專業(yè)人員之間的協(xié)同與合作，使各部門以及專業(yè)人員共同擔負起區(qū)域內(nèi)育人的責任與義務，共同治理教育領域面臨的問題，最終實現(xiàn)善治的目的。

四、保障教育公平，讓每一個孩子享有公平而有質量的教育

公共性概念因時代不同、國家不同而具有不同含義，因此關于教育公共性的概念有多種解釋。

公共性一般是指由法律規(guī)定的公共教育內(nèi)容以及公共教育制度，其根本任務是堅持黨的領導，遵循憲法確定的基本原則，發(fā)展社會主義教育事業(yè)。

通常來講，公共性有三層含義，即公益性、平等性和民主性。其中，平等性應是公共性內(nèi)涵中最為根本的內(nèi)容。政府本身是受公共事業(yè)委托的代理執(zhí)行機構，保障每一個孩子享有公平而有質量的教育是政府應盡的責任和義務。以國家治理“縣域高中”為例。針對前段時間社會上普遍反映縣域高中教育質量不高的問題，黨中央、國務院迅速作出關于加強縣域高中建設的決策部署，教育部及時組建專家團隊對縣域高中辦學實際情況開展調(diào)研，在專家意見基礎上，聯(lián)合九部門印發(fā)《“十四五”縣域普通高中發(fā)展提升行動計劃》。一些地區(qū)積極探索，有效緩解了縣域高中發(fā)展的瓶頸問題。如江西省探索構建了“一體兩翼三聯(lián)動”體系，即以縣域高中為“主體”，提升縣中發(fā)展內(nèi)驅力；以高校和優(yōu)質高中為“兩翼”，發(fā)揮優(yōu)勢資源推動力，推進高校與縣中合作。省級財政優(yōu)先保障縣中建設資金，進一步提高普通高中生均公用經(jīng)費標準，設立專項資金對縣中托管幫扶取得明顯成效的予以獎補。通過該舉措，江西省形成了優(yōu)質均衡、多樣特色、齊頭并進的高中發(fā)展格局。[3]

因此，各地區(qū)黨委和政府主要負責人要切實履行教育職責，合理配置公共教育資源，提高公共服務能力和水平，保證讓每一個孩子都能享有公平而有質量的教育，這將始終是我國教育治理現(xiàn)代化進程中一項重要使命和時代課題。

注釋：

[1] 蔡拓. 全球治理的中國視角與實踐[J]. 中國社會科學. 2004（1）1：94-106.

[2] 姜瑾瑾、徐晴翔. 溫州教育“最多跑一次”三項指標全省第一[N]. 溫州都市報. 2020-12-23（8）.

[3] 楊冬華. 江西省構建“一體兩翼三聯(lián)動”體系，加快推動縣域普通高中高質量發(fā)展[EB/OL]. http://jyt.jiangxi.gov.cn,2023-08-09.

（包金玲 作者系國家教育行政學院基礎教育研究中心主任、研究員）

《人民教育》2023年第24期