教育強國建設背景下學前教育發(fā)展的戰(zhàn)略著力點

摘要：做強學前教育是教育強國建設的重要組成部分。學前教育強必須具備高普及、強保障、高質(zhì)量三個方面的關(guān)鍵特征?；谏鲜鎏卣?，我們選取普及、投入和質(zhì)量三方面進行國際比較，并結(jié)合教育強國建設目標和進程，明確了學前教育未來努力的方向，應當在全面普及學前教育、提高經(jīng)費投入水平和優(yōu)化教師隊伍建設方面重點發(fā)力。

關(guān)鍵詞：教育強國；學前教育；教師隊伍建設

*本文系 2022 年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“中國式農(nóng)村教育現(xiàn)代化政策體系研究”（項目批準號：22JJD880018）的成果。

建設教育強國的基點在基礎教育。學前教育作為基礎教育的基礎，對于兒童身心全面發(fā)展、國民素質(zhì)提升以及國家經(jīng)濟社會和諧穩(wěn)定發(fā)展具有基礎性、全局性和戰(zhàn)略性作用。[1]在教育強國建設的大背景下，學前教育何為？相較于世界教育強國，我國學前教育在強國建設進程中面臨哪些短板？未來發(fā)展的戰(zhàn)略著力點在哪里？這些都是亟須回答的重大問題。

做強學前教育的內(nèi)涵和指標維度

教育強國概念因?qū)?/span>“強”理解的不同可以有兩種釋義：一是將“強”用作形容詞，教育強國即教育強大的國家；二是將“強”用作動詞，教育強國即通過教育使國家強盛，在這種理解中，教育被視作國家強盛的途徑或策略。[2]

基于對“教育強國”內(nèi)涵的認識，“強”學前教育可以從兩個方面來理解：一是學前教育實力強，即一個國家學前教育發(fā)展水平位居世界前列；二是學前教育服務能力要強，即能夠通過普及、普惠、優(yōu)質(zhì)的學前教育服務推動國民素質(zhì)的提升，從而促進國家的強盛。學前教育實力強與服務能力強之間具有內(nèi)在統(tǒng)一性，學前教育的普及程度、投入水平、質(zhì)量高低是衡量一個國家學前教育實力與服務能力的重要標準。因此，“強”學前教育具有三個方面的關(guān)鍵特征：學前教育普及程度高、保障能力強、服務質(zhì)量高。

基于以上關(guān)鍵特征，本研究對做強學前教育的分析指標采用三維框架，即普及指標、投入指標和質(zhì)量指標。在明確指標維度的基礎上，結(jié)合2012—2023年經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（以下簡稱OECD）每年出版的《教育概覽：OECD指標》（Education at a Glance：OECD Indicators），選取出相對穩(wěn)定的指標進行國際比較。其中，從普及方面來看，主要以學前教育毛入園率①為具體指標；從投入方面來看，主要以學前教育經(jīng)費投入占GDP比例、財政性學前教育經(jīng)費占學前教育總經(jīng)費比例、 生均學前教育經(jīng)費等為指標；從質(zhì)量方面來看，選取生師比、學前教育專任教師學歷水平等指標進行測量。以上分析有助于明確我國學前教育在強國建設進程中存在的短板，進而確立我國學前教育發(fā)展的戰(zhàn)略著力點。

分析發(fā)現(xiàn)，學前教育強國建設存在的短板主要有：

入園率仍有提升空間。入園率是反映學前教育普及程度最為直觀的指標。從2010年到2023年，我國學前教育毛入園率從50.9%上升至91.1%。2021年，OECD國家3—5歲兒童的平均入園（學）率為85.6%。我國學前教育毛入園率已經(jīng)超過OECD國家的平均水平，實現(xiàn)了學前教育的基本普及，這是我國實施三期學前教育行動計劃以來學前教育發(fā)展獲得的重大成就。盡管我國當前學前教育毛入園率已經(jīng)突破90%，但與世界學前教育普及程度最高的國家相比，仍有一定的提升空間。

經(jīng)費投入存在明顯不足。充足的經(jīng)費投入是推動學前教育高質(zhì)量發(fā)展的物質(zhì)保障。學前教育經(jīng)費投入占國內(nèi)生產(chǎn)總值（以下簡稱GDP）比例、財政性學前教育經(jīng)費占學前教育總經(jīng)費比例以及生均學前教育經(jīng)費投入是衡量學前教育經(jīng)費投入水平的主要指標。

首先，學前教育經(jīng)費投入總量有待提升。根據(jù)歷年《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒》及權(quán)威部門公開的統(tǒng)計數(shù)據(jù)或公報，2010年我國學前教育經(jīng)費投入占GDP比例為0.18%，到2023年，我國學前教育經(jīng)費投入占GDP比例提升至0.43%，學前教育經(jīng)費投入的總體水平有了顯著提升。2010—2020年，OECD國家學前教育經(jīng)費投入占GDP比例的平均水平基本穩(wěn)定在0.6%上下，我國與OECD國家平均水平之間的差距在逐漸縮小，但是依舊存在差距。

其次，財政性學前教育經(jīng)費投入力度有待加強。2010年，我國財政性學前教育經(jīng)費占學前教育總經(jīng)費比例為33.6%，OECD國家的平均水平為82%，是我國的2.4倍。到2021年，我國財政性學前教育經(jīng)費占學前教育總經(jīng)費比例提升至54.2%，OECD國家2020年的平均水平為86%，我國與OECD國家之間的差距在不斷縮小，這是我國政府近年來不斷重視學前教育發(fā)展，加大學前教育財政性經(jīng)費投入取得的重大成就。但也能看出我國與OECD國家的平均水平仍有較大差距。

最后，生均學前教育經(jīng)費支出差距較大。生均學前教育經(jīng)費支出表示每個在園幼兒平均擁有的教育經(jīng)費，根據(jù)當年平均匯率計算，2010年我國生均學前教育經(jīng)費支出418美元；2023年，我國生均學前教育經(jīng)費支出提高至2305美元，是2010年的5.5倍。OECD國家2010年生均學前教育經(jīng)費的平均值為6762美元，是我國同期的16倍；到2020年，OECD國家的經(jīng)費平均值提升至10025美元，是我國2023年生均學前教育經(jīng)費支出的4.3倍。我國的生均學前教育經(jīng)費支出水平不斷提升，與OECD國家之間的差距不斷縮小，但差距依舊明顯。

專任教師學歷水平亟待提升。 強教必先強師，教師隊伍建設成效是衡量學前教育發(fā)展質(zhì)量的核心要素。自2010年以來，我國學前教育專任教師隊伍數(shù)量迅速增加；到2023年，我國學前教育專任教師總數(shù)已超過307萬人。從生師比數(shù)據(jù)來看，2010年我國學前教育生師比為22∶1，到2023年下降至13.32∶1，已達到《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中關(guān)于生師比標準的基本規(guī)定，也低于OECD國家2022年14.02∶1的平均水平，但愛爾蘭、冰島等部分國家學前教育生師比均低于10∶1，相比之下我國生師比還需進一步降低；從教師學歷來看，自2010年以來，我國開始重視學前教育質(zhì)量的提升，在教師隊伍建設上取得了較為明顯的成就。但是，2010年OECD國家中絕大部分有資料可查的國家就已經(jīng)將學前教育專任教師的最低學歷要求定為本科；到2022年，已有13個OECD國家學前教育專任教師中本科及以上學歷教師占比超過95%，我國學前教育專任教師的學歷水平亟待提升。

學前教育強國建設的戰(zhàn)略著力點

穩(wěn)中求進：向?qū)W前教育“全面普及”持續(xù)發(fā)力。 目前，我國學前教育毛入園率已經(jīng)超過OECD國家的平均水平，實現(xiàn)了學前教育的基本普及，但仍然有提升的空間。當前，城市地區(qū)已基本實現(xiàn)了學前教育的全面普及，而農(nóng)村部分地區(qū)學前教育因空間布局等原因?qū)е鲁霈F(xiàn)幼兒入園困難，既影響著學前教育機會公平，也制約著學前教育普及程度的提升。未來，學前教育普及的重點難點都在農(nóng)村地區(qū)。

第一，以政府投入為主，多種形式擴大農(nóng)村學前教育資源。農(nóng)村尤其是偏遠農(nóng)村學前教育普及的根本在于“就近入園”，要實現(xiàn)就近入園就要擴大資源。與城市相比，農(nóng)村尤其是村屯地區(qū)人口密度小，學前教育市場規(guī)模小，民辦教育機構(gòu)的發(fā)展?jié)摿Σ⒉淮螅辉偌由限r(nóng)村人口的教育支付能力弱，基于普惠要求也不適合大規(guī)模發(fā)展民辦學前教育機構(gòu)。因此，未來要堅持以政府投入為主增加學前教育機構(gòu)數(shù)量，在辦園形式上不拘一格。根據(jù)地域偏遠程度和人口密度，采取獨立園與小學附設園（班）并存、固定園與流動園并舉、規(guī)模園和簡易園互補的方針，根據(jù)實際允許多種形式的幼兒教育機構(gòu)存在。政府可以通過直接提供或者購買服務的方式，加強監(jiān)管，保障此類學前教育服務的普惠水平和教育質(zhì)量。

第二，科學規(guī)劃布局，保證幼兒園的“可及性”。以縣為單位進行規(guī)劃布局，把縮小入園半徑增加“可及性”作為規(guī)劃的主要原則。具體而言，要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園建設為主，保障村屯兒童接受學前教育。同時，結(jié)合人口密集程度，采取大村獨立辦園，小村設立分園或聯(lián)合辦園，人口分散程度較大的村落設置幼教點、開辦流動幼兒園等方式滿足當?shù)丶彝W前教育服務的需求。新建學前教育機構(gòu)要盡可能關(guān)注對當前學前教育“服務盲區(qū)”的覆蓋程度。組建專家團隊對新建幼兒園的選址、規(guī)模進行科學論證，充分考慮當?shù)厝丝谧兓厔菁敖煌ǖ痊F(xiàn)實情況，合理確定學前教育機構(gòu)的服務半徑。

夯實保障：在學前教育經(jīng)費投入上精準施力。 第一，探索多元化經(jīng)費投入模式，提升學前教育經(jīng)費總體投入水平。學前教育事業(yè)發(fā)展僅依靠政府財政投入是遠遠不夠的，未來要建立起以財政性學前教育經(jīng)費為主的多元化投入模式。一方面，要優(yōu)化“政府—家庭”學前教育成本分擔機制。2020年，OECD國家財政性學前教育經(jīng)費占比的平均水平為86%，結(jié)合我國當前財政性學前教育經(jīng)費占比54.2%的實際情況，須逐步提高政府分擔的學前教育經(jīng)費比例，爭取到2035年達到OECD國家的水平。在保證政府投入占主體的基礎上調(diào)動家庭對學前教育投入的積極性，讓家庭合理分擔部分學前教育成本。另一方面，通過各種杠桿撬動民間力量投資學前教育發(fā)展的力度。政府可以通過購買服務、綜合獎補、減免租金等優(yōu)惠政策支持民辦園提供普惠性學前教育服務。只有建立起政府、家庭和社會共同參與的多元化經(jīng)費投入模式，才能最大程度提高學前教育經(jīng)費投入總量，筑牢學前教育發(fā)展的基礎。

第二，制定全國統(tǒng)一的學前教育生均財政撥款和生均補助標準。當前我國面向公辦園的生均財政撥款制度和面向普惠性民辦園的生均財政補助制度方面存在著標準偏低、區(qū)域間標準差距大等問題。[3]未來可以借鑒義務教育生均公用經(jīng)費基準定額的改革經(jīng)驗，分別針對公辦園和民辦園制定出全國統(tǒng)一的學前教育生均財政撥款和生均財政補助標準，保障學前教育公益、普惠、高質(zhì)量發(fā)展。同時，明確中央和地方學前教育財政經(jīng)費的分擔比例，對于經(jīng)濟薄弱地區(qū)，可由中央政府通過轉(zhuǎn)移支付的方式進行專項扶持，確保中央財政性經(jīng)費能夠向經(jīng)濟薄弱地區(qū)傾斜。

第三，建立健全學前教育經(jīng)費監(jiān)管與問責機制。首先，以法律法規(guī)形式保障學前教育經(jīng)費投入水平。將面向公辦園的生均財政撥款制度和面向普惠性民辦園的生均財政補助制度明確列入學前教育法等相關(guān)法律法規(guī)中，確保學前教育投入及監(jiān)管有法可依。其次，按照資金流動過程，構(gòu)建起完善的經(jīng)費管理規(guī)章制度，健全學前教育經(jīng)費投入、使用的監(jiān)管機制。國家要加強對學前教育經(jīng)費流向的監(jiān)測，定期對經(jīng)費使用情況進行評估，建立健全監(jiān)督考核和獎懲機制，以監(jiān)督考核結(jié)果作為衡量相關(guān)部門工作績效的重要依據(jù)，切實保障學前教育經(jīng)費的?？顚Ｓ煤鸵?guī)范使用。[4]

強師賦能：在學前教育專任教師隊伍建設上重點用力。 《中共中央 國務院關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》中指出，要全面提升幼兒園教師質(zhì)量，建設一支高素質(zhì)善保教的教師隊伍。未來，要重點優(yōu)化學前教育生師比和提升學前教育專任教師的學歷水平，以高質(zhì)量教師隊伍建設為高質(zhì)量學前教育發(fā)展提供支撐。

一是明確學前教育生師比標準，促進學前教育結(jié)構(gòu)性質(zhì)量的提升。我國2013年出臺的《幼兒園教職工配備標準（暫行）》對幼兒與幼兒園教職工的比例、幼兒與保教人員的比例作了明確規(guī)定，但是沒有明確幼兒與專任教師之間的比例。未來，我國應當對《幼兒園教職工配備標準（暫行）》中生師比標準進行修訂調(diào)整，明確幼兒與專任教師之間比例的底線標準。在明確底線標準的基礎上，通過政策支持、經(jīng)費激勵等方式敦促各地區(qū)幼兒園配足、配齊學前教育專任教師。此外，應當將生師比納入幼兒園保育與教育質(zhì)量評價、幼兒園督導評估等重要評價考核體系之中，作為對幼兒園質(zhì)量等級評定的重要參考依據(jù)。

二是盡快提升學前教育專任教師任職學歷標準，鼓勵在職教師提升學歷。未來，一方面，要加快推進教師法等相關(guān)法律的修訂進程，將學前教育專任教師的任職學歷標準提升至大專乃至本科水平，各地可依據(jù)當?shù)匕l(fā)展情況制定不低于底線要求的教師招聘標準；另一方面，制定學前教育專任教師學歷提升計劃，為學歷不達標的在職教師提供學歷提升機會，分批次將中專學歷教師的學歷提升至大專水平，對于限期內(nèi)不能完成學歷提升的教師予以清退或調(diào)離專任教師崗位。對于已經(jīng)獲得大專學歷、本科學歷的教師，通過設計學前教育專任教師學歷提升的培養(yǎng)、獎勵政策，鼓勵他們通過報考成人教育、網(wǎng)絡本科或在職攻讀研究生等方式完成學歷提升，以此來優(yōu)化我國學前教育專任教師的學歷結(jié)構(gòu)。

三是要持續(xù)擴大本科及以上學歷學前教育師范生培養(yǎng)規(guī)模，為學前教育事業(yè)發(fā)展儲備更多高層次人才。在學前教育師資培養(yǎng)方面，未來要根據(jù)地方師資需求優(yōu)化培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，以提升學前教育質(zhì)量為目標，重點培養(yǎng)本科、研究生學歷師資。可以借鑒公費師范生本研銜接的培養(yǎng)模式，建立起專本銜接、本研銜接等學前教育專業(yè)定向師范生培養(yǎng)模式，為學前教育培養(yǎng)更多高學歷師資。

注釋：

①學前教育毛入園率：OECD國家采用3~5歲兒童的入園（學）率，計算公式為3~5歲兒童的入園（學）人數(shù)/3~5歲兒童總?cè)藬?shù)；中國采用的是學前教育三年毛入園率，計算公式為在園幼兒數(shù)/3~5歲兒童總?cè)藬?shù)。

參考文獻：

[1]龐麗娟.加快推動我國學前教育優(yōu)質(zhì)普惠發(fā)展[J].中國教育學刊，2024（4）.

[2]石中英.教育強國：概念辨析、歷史脈絡與路徑方法——學習領(lǐng)會黨的二十大報告中有關(guān)教育強國建設的重要論述[J].清華大學教育研究，2023（1）.

[3]龐麗娟.我國學前公共財政投入政策的突破創(chuàng)新及未來展望——基于生均財政撥款制度和生均補助制度的分析[J].教育與經(jīng)濟，2022（3）.

[4]宋占美，劉小林.城市低收入家庭學前教育投資現(xiàn)狀及其政策補償建議[J].學前教育研究，2013（3）.

（作者楊衛(wèi)安系教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學中國農(nóng)村教育發(fā)展研究院教授、博士生導師，劉歡系研究院博士生）

責任編輯：吳紹芬