《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》對(duì)民辦教育發(fā)展格局的影響及展望

2021年5月14日，國務(wù)院修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡稱《民促法實(shí)施條例》）正式公布。這是對(duì)全國人大常委會(huì)修訂的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》的進(jìn)一步細(xì)化，對(duì)上位法所確立的基本原則和制度作出了更具針對(duì)性、可行性、操作性的規(guī)定，為進(jìn)一步推進(jìn)民辦教育新法落地提供了遵循，為新時(shí)代新理念新格局下的民辦教育發(fā)展指明了方向。

條例回應(yīng)民辦教育現(xiàn)實(shí)發(fā)展眾多重要關(guān)切

無論是《民促法實(shí)施條例》的修訂，還是后續(xù)配套政策的制定，最大的特點(diǎn)在于始終把人民群眾對(duì)教育的新需求和新期盼放在首位，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)引領(lǐng)，致力于發(fā)展更加優(yōu)質(zhì)的民辦教育?！睹翊俜▽?shí)施條例》主要關(guān)切的問題體現(xiàn)在三個(gè)方面。

一是落實(shí)黨的教育方針，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向。《民促法實(shí)施條例》專門增加了一條關(guān)于加強(qiáng)黨建工作的條款，作為第四條，明確“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持教育公益性，對(duì)受教育者加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值觀教育，落實(shí)立德樹人根本任務(wù)”；第十九條規(guī)定，民辦學(xué)校章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定的主要事項(xiàng)包括“學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人或者代表進(jìn)入學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的程序”，該規(guī)定有利于推動(dòng)民辦學(xué)校把黨組織建設(shè)有關(guān)內(nèi)容納入學(xué)校章程，強(qiáng)化黨組織在學(xué)校根本大法即章程中的地位；第二十六條規(guī)定，“民辦學(xué)校的理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)由舉辦者或者其代表、校長、黨組織負(fù)責(zé)人、教職工代表等共同組成”，將中共中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見（試行）》規(guī)定的“推進(jìn)黨組織班子成員進(jìn)入學(xué)校決策層和管理層”等政策進(jìn)一步固化，為民辦學(xué)校黨組織負(fù)責(zé)人進(jìn)入理事會(huì)、董事會(huì)奠定法律基礎(chǔ)。這一系列新規(guī)定為新時(shí)代全面加強(qiáng)黨對(duì)民辦教育的領(lǐng)導(dǎo)指明了前進(jìn)方向、提供了根本遵循，彰顯民辦學(xué)校黨組織的法律地位。

二是堅(jiān)持規(guī)范與扶持并舉，嚴(yán)管與厚愛兼顧。《民促法實(shí)施條例》以黨的十九大確定的“支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育”為基本導(dǎo)向，一方面，明確了“優(yōu)先扶持辦學(xué)質(zhì)量高、特色明顯、社會(huì)效益顯著的民辦學(xué)?！钡膶?dǎo)向，鼓勵(lì)、引導(dǎo)民辦學(xué)校提高質(zhì)量、辦出特色，滿足多樣化的教育需求，在用地、稅收、金融、師資、財(cái)政資金、法律地位等方面予以支持；另一方面，刪除了“合理回報(bào)”相關(guān)條款，細(xì)化了民辦學(xué)校及民辦學(xué)校舉辦者、實(shí)際控制人、決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員的法律責(zé)任，增加了從業(yè)禁止相關(guān)規(guī)定等，著力破解實(shí)踐中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，為地方實(shí)施分類管理留下操作空間。

三是細(xì)化法律規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。比如將原條例中“民辦學(xué)校的舉辦者”和“民辦學(xué)校的設(shè)立”兩章合并規(guī)定為“民辦學(xué)校的設(shè)立”一章，特別是增加對(duì)公辦學(xué)校舉辦民辦學(xué)校的限制。比如規(guī)定了民辦學(xué)校的資產(chǎn)與財(cái)務(wù)管理，新增了對(duì)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)范，堅(jiān)決防止以非營利之名行營利之實(shí)。還增加了“管理與監(jiān)督”一章，讓《民促法實(shí)施條例》成為一部“有牙齒”的法律，將實(shí)踐中行之有效的監(jiān)管機(jī)制進(jìn)一步體系化，規(guī)定對(duì)民辦學(xué)校的年度檢查、年度報(bào)告、信用管理、評(píng)估評(píng)價(jià)、教育督導(dǎo)等制度，著力構(gòu)建符合民辦教育特點(diǎn)的監(jiān)管體系，以規(guī)范管理促進(jìn)健康發(fā)展。《民促法實(shí)施條例》第八章法律責(zé)任明顯從嚴(yán)，責(zé)任主體范圍擴(kuò)大，從“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人”擴(kuò)大到了“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人、決策機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員”，而且對(duì)于具體的違法行為有了具體對(duì)應(yīng)的法律責(zé)任，大大增強(qiáng)了可操作性。

條例細(xì)化民辦教育發(fā)展中難點(diǎn)問題

第一，“公參民”的政策更加細(xì)化。

與2004年的《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》相比，《民促法實(shí)施條例》中“公參民”的政策進(jìn)行了細(xì)化。具體而言：一是增加規(guī)定實(shí)施義務(wù)教育的公辦學(xué)校不得舉辦或參與舉辦民辦學(xué)校。二是除實(shí)施義務(wù)教育以外的其他公辦學(xué)校不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦學(xué)校。三是實(shí)施職業(yè)教育的公辦學(xué)校是特例，可以吸引企業(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)校，這同時(shí)也是本條例支持職業(yè)教育利好表現(xiàn)之一。四是公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦學(xué)校，不得僅以品牌輸出方式參與辦學(xué)，這也意味著應(yīng)有實(shí)質(zhì)性的教育資源輸出。不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益，這和國家對(duì)于非營利性學(xué)校的基本管理原則保持一致。

隨后，教育部、中央編辦等八部門在《關(guān)于規(guī)范公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦民辦義務(wù)教育學(xué)校的通知》中嚴(yán)格界定了“公參民”學(xué)校的范圍，規(guī)定了如何理順體制機(jī)制，明確公辦學(xué)校單獨(dú)舉辦、公辦學(xué)校與地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)合作舉辦的義務(wù)教育學(xué)校，應(yīng)轉(zhuǎn)設(shè)為公辦學(xué)校。對(duì)于公辦學(xué)校與其他社會(huì)組織、個(gè)人合作舉辦的民辦義務(wù)教育學(xué)校，符合“六獨(dú)立”要求的，可繼續(xù)舉辦民辦學(xué)校，也可轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校。對(duì)于新建居住社區(qū)配套建設(shè)的義務(wù)教育學(xué)校，應(yīng)當(dāng)建為公辦學(xué)校。既有居住社區(qū)配套建設(shè)的“公參民”學(xué)校，在條件允許的情況下轉(zhuǎn)為公辦學(xué)校，也可通過承接政府購買服務(wù)方式提供學(xué)位、繼續(xù)辦學(xué)。

針對(duì)社會(huì)大眾關(guān)心的“公派老師”問題明確規(guī)定，地方政府和公辦學(xué)校不得向民辦義務(wù)教育學(xué)校新增派具有事業(yè)編制的教職工，已經(jīng)派出的，分階段分步驟有序引導(dǎo)退出。同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)各地根據(jù)實(shí)際情況，可設(shè)置過渡期，分類管理，穩(wěn)妥推進(jìn)。對(duì)于飽受詬病的公辦學(xué)校通過“公參民”設(shè)置“小金庫”問題，規(guī)定公辦學(xué)校向民辦義務(wù)教育學(xué)校提供服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定履行審批程序后簽訂協(xié)議，有償服務(wù)費(fèi)收入按照“收支兩條線”管理，防止坐收坐支或私設(shè)“小金庫”?？偟膩碚f，公辦學(xué)校應(yīng)集中精力提高自身辦學(xué)質(zhì)量，充分發(fā)揮優(yōu)質(zhì)教育資源輻射效應(yīng)，采取對(duì)口支援、幫扶薄弱學(xué)校、開展師資培訓(xùn)等多種方式支持地方義務(wù)教育。

第二，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)義務(wù)教育民辦學(xué)校的監(jiān)管。

《民促法實(shí)施條例》中最重大的變化在于對(duì)民辦義務(wù)教育的監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)，具體表現(xiàn)在：第八條新增規(guī)定“地方人民政府不得利用國有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校”；第十三條細(xì)化規(guī)定，“任何社會(huì)組織和個(gè)人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校”；第二十六條新增規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)組成人員應(yīng)當(dāng)具有中華人民共和國國籍，且應(yīng)當(dāng)有審批機(jī)關(guān)委派的代表”；第二十九條明確規(guī)定，“實(shí)施普通高中教育、義務(wù)教育的民辦學(xué)校可以基于國家課程標(biāo)準(zhǔn)自主開設(shè)有特色的課程，實(shí)施教育教學(xué)創(chuàng)新，自主設(shè)置的課程應(yīng)當(dāng)報(bào)主管教育行政部門備案。實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得使用境外教材”；第三十一條保留規(guī)定“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在審批機(jī)關(guān)管轄的區(qū)域內(nèi)招生，納入審批機(jī)關(guān)所在地統(tǒng)一管理”。

結(jié)合中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范民辦義務(wù)教育發(fā)展的意見》的相關(guān)規(guī)定，可以明顯看出國家要求確保義務(wù)教育學(xué)位主要由公辦學(xué)校提供或通過政府購買學(xué)位方式提供，具體措施包括原則上不得審批設(shè)立新的民辦義務(wù)教育學(xué)校（含民辦九年一貫制學(xué)校、十二年一貫制學(xué)校和完全中學(xué)）；地方各級(jí)政府要加快推進(jìn)義務(wù)教育結(jié)構(gòu)調(diào)整和布局優(yōu)化；民辦義務(wù)教育在校生占比較高的地方要通過多種方式積極穩(wěn)妥加以整改等。

此后，四川省、廣東省廣州市等多地就此問題新出了相應(yīng)政策，明確民辦義務(wù)教育學(xué)校一律不許新設(shè)。四川省、河南省等地陸續(xù)出現(xiàn)民辦學(xué)校轉(zhuǎn)為公辦的消息，路徑包括政府有償購買、無償移交、變更學(xué)校的法人屬性等。受此政策影響，目前矛盾最集中的問題是，已經(jīng)取得籌設(shè)證但未取得正式辦學(xué)許可證的民辦義務(wù)教育學(xué)校怎么辦，應(yīng)細(xì)化政策。

第三，對(duì)關(guān)聯(lián)交易的規(guī)制出現(xiàn)重磅變化。

《民促法實(shí)施條例》第四十五條明確規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。其他民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易的，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公允的原則，合理定價(jià)、規(guī)范決策，不得損害國家利益、學(xué)校利益和師生權(quán)益”。對(duì)于利益關(guān)聯(lián)方給出明確界定，是指民辦學(xué)校的舉辦者、實(shí)際控制人、校長、理事、董事、監(jiān)事、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等以及與上述組織或者個(gè)人之間存在互相控制和影響關(guān)系、可能導(dǎo)致民辦學(xué)校利益被轉(zhuǎn)移的組織或者個(gè)人。不僅如此，還規(guī)定了實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校一旦違反規(guī)定，繼續(xù)存在關(guān)聯(lián)交易的，將按照《民促法實(shí)施條例》第六十二條的規(guī)定對(duì)民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人、決策機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員進(jìn)行相應(yīng)處罰。

由此規(guī)定帶來的問題是，對(duì)于一些上市的以義務(wù)教育為主的教育集團(tuán)公司應(yīng)該做好與法律政策的銜接?！睹翊俜▽?shí)施條例》還明確規(guī)定，“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校不得與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易”，對(duì)于民辦義務(wù)教育學(xué)校提出了新要求，這一條款如何具體執(zhí)行？比如，現(xiàn)實(shí)中民辦中小學(xué)舉辦者如果兼任校長，那么能否取得薪酬？學(xué)校租賃舉辦者名下房產(chǎn)是否屬于關(guān)聯(lián)交易？舉辦者對(duì)此非常關(guān)切。有關(guān)部門應(yīng)該進(jìn)一步完善相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)操作性，為各級(jí)政府開展監(jiān)督提供指導(dǎo)。

第四，對(duì)兼并收購、協(xié)議控制監(jiān)管趨嚴(yán)。

用“實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校”取代了“非營利性民辦學(xué)?！?，但是并不代表國家鼓勵(lì)通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制非營利性高中和大學(xué)，還是需要根據(jù)對(duì)教育的合理規(guī)劃來發(fā)展。法律明確規(guī)定，任何社會(huì)組織和個(gè)人不得通過兼并收購、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營利性民辦學(xué)校。

條例實(shí)施背景下民辦教育發(fā)展展望

貫徹落實(shí)好《民促法實(shí)施條例》是當(dāng)前民辦教育工作的重中之重。從《民促法實(shí)施條例》頒布以來，隨后又頒布了一系列的配套政策，未來民辦教育發(fā)展可能會(huì)呈現(xiàn)以下幾個(gè)趨勢。

一是對(duì)義務(wù)教育階段民辦學(xué)校進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)管。不僅是實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校自2021年9月1日起禁止關(guān)聯(lián)交易，不得兼并收購和協(xié)議控制，而且在校生的比例受到嚴(yán)格控制，從2021年5月開始原則上不得新設(shè)民辦義務(wù)教育學(xué)校。義務(wù)教育一定是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持社會(huì)主義辦學(xué)方向，堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，堅(jiān)持公益性導(dǎo)向。

二是校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)治理空前加強(qiáng)。7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進(jìn)一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負(fù)擔(dān)和校外培訓(xùn)負(fù)擔(dān)的意見》正式頒布，“雙減”文件猶如一針強(qiáng)心劑，為規(guī)范校外培訓(xùn)教育提供了根本遵循，讓億萬家庭看到了教育的希望?！半p減”政策對(duì)整個(gè)行業(yè)產(chǎn)生了顛覆性的影響，不僅嚴(yán)格區(qū)分學(xué)科類培訓(xùn)和非學(xué)科類培訓(xùn)，而且針對(duì)不同年齡段的培訓(xùn)制定不同的政策。

三是職業(yè)教育政策空間明顯利好。總體來看，《民促法實(shí)施條例》明顯增加了若干關(guān)于職業(yè)教育的利好政策，具體表現(xiàn)為：第七條規(guī)定“實(shí)施職業(yè)教育的公辦學(xué)?？梢晕髽I(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素，舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營利性民辦學(xué)?！?；第九條規(guī)定“國家鼓勵(lì)企業(yè)以獨(dú)資、合資、合作等方式依法舉辦或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的民辦學(xué)?！?；對(duì)實(shí)施國家認(rèn)可的教育考試、職業(yè)資格考試和職業(yè)技能等級(jí)考試等考試的機(jī)構(gòu)，第十四條規(guī)定“應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)規(guī)定”。雖然《民促法實(shí)施條例》中職業(yè)教育相關(guān)條目不多，但是結(jié)合國家自2019年以來密集頒布的關(guān)于職業(yè)教育的利好政策來看，國家對(duì)于支持和鼓勵(lì)職業(yè)教育的態(tài)度顯而易見。因此，未來5至10年是民辦職業(yè)教育發(fā)展的黃金時(shí)代。

四是教育行業(yè)不歡迎逐利的資本進(jìn)入。資本對(duì)于教育是一把雙刃劍，教育行業(yè)的發(fā)展需要資本的助力，但是絕不歡迎以逐利為目的的資本，它們給行業(yè)帶來的是虛假而短暫的繁榮、實(shí)質(zhì)而長久的傷害。

（作者闕明坤系浙江大學(xué)國家制度研究院特約研究員、浙江大學(xué)教育學(xué)院博士后，余蘇系北京市君合（廣州）律師事務(wù)所合伙人）（《中國民族教育》雜志2021年第10期）